十大要点解读《政府工作报告》

2021-03-10 14:00:44 来源：第一财经小 中

3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议在北京顺利召开，国务院总理李克强向大会做了《政府工作报告》（以下简称《报告》）。作为“十四五”的开局之年，今年的《报告》在强调保持经济增速和政策延续性等短期目标的同时，也聚焦一些中长期问题，比如构建双循环新发展格局、科技创新自主可控、降低碳排放以及乡村振兴等。以下十个要点值得关注：

·设定底线增速目标，强调高质量发展

·宏观政策不急转弯，继续支持中小微企业

·消费投资有效结合，扩大内需

·加速城镇化建设，推进户籍制度改革

·提升创新能力，维护产业链供应链稳定

·发展新能源，降低碳排放

·实施乡村振兴战略，确保粮食安全

·坚持“房住不炒”

·防止资本无序扩张，维护公平竞争的市场环境

·稳外贸稳外资，推动高水平对外开放

设定底线增速目标，强调高质量发展

《报告》对2021年国内生产总值增长设定在6%以上，体现了保持经济运行在合理区间的要求。对十四五期间经济增长目标的描述是：经济运行保持在合理区间，各年度视情提出经济增长预期目标。重点放在提高发展质量和效益上，促进增长潜力充分发挥。

新冠疫情对全球经济造成了巨大冲击。中国2020年GDP增长2.3%，虽然是去年全球唯一实现正增长的主要经济体，但也是中国改革开放以来最低的增速。我们预期中国经济将保持复苏的趋势，同时由于去年的低基数效应，今年GDP增速有望达到8.8%。因此，实现6%以上的增长难度不大。

我们认为可以从三个方面来理解2021的增速目标：1）6%以上和以往政府工作报告设定的增速目标比较一致，便于与今后的目标相衔接，保持政策的连续性。2）这一目标更多的体现了一种底线思维，显示了我国对保持经济稳定的重视和决心，有利于稳定市场预期。3）较低的增速要求也为深化改革开放保留了较大空间，有利于引导各方将重点放在高质量发展和优化产业结构上。

宏观政策不急转弯，继续支持中小微企业

《报告》延续中央经济工作会议维稳基调，提出将保持宏观政策连续性，稳定性，可持续性，促进经济运行在合理区间。

在财政政策方面，积极的财政政策要提质增效，更可持续。今年财政赤字率在3.2%左右，较去年大于3.6%的目标有所下调，但高于市场预期（3.0%左右）；地方政府专项债拟发行3.65万亿元，低于去年的3.75万亿元，但也高于市场预期（3万亿左右）。今年财政赤字总额计划为3.57万亿元（包括中央2.75万亿元，地方8200亿元），低于去年的3.76万亿。不再发行抗疫特别国债。

今年财政目标虽然较去年有所调低，但普遍高于市场预期，总体上属于较宽松的财政政策。此外，中央对地方转移支付，以及财政资金直达机制规模也均高于历史水平。应对疫情和大规模减税降费对去年地方财政带来了较大的压力。相对积极的财政措施将有利于缓解地方政府财政负担，化解地方政府隐性债务风险；同时提升财政资金使用效率，使财政支出更多用于社会民生，确保“三保”任务（保基本民生，保工资，保运转）的落实。

在减税降费上，《报告》也提出延长部分阶段性政策，进一步降低中小微企业税费，同时从能源、交通、电信等基础性行业推动降低企业生产经营成本。面对复杂多变的世界形势和仍处于早期的经济复苏，延续对中小微企业的支持，有利于帮助市场主体恢复元气，增强活力。

货币政策方面，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。M2和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率和汇率基本稳定。与财政政策基调相同，货币政策亦强调对中小微企业的支持，例如：将延续普惠小微企业贷款延期还本付息政策，适当降低小微企业支付手续费等。此次《报告》强调要继续引导金融系统向实体经济让利，使小微企业融资更加便利，预期企业整体融资成本将稳中有降。

新冠疫情后，很多主要经济体的央行采取了大规模的量化宽松政策，很大一部分释放的流动性进入资产市场，如股市、房地产、数字货币等，推升了资产价格。《报告》再次强调服务实体经济是金融机构的“本分”，要把服务实体经济放在更加突出的位置。使流动性更多流向科技创新、绿色发展以及中小企业市场主体中，实现精准滴灌。

今年CPI设定目标值为3%左右。2020年猪肉价格上升推动食品价格上涨，去年CPI通胀2.5%。今年随着生猪供给的提升，猪肉价格将逐步回落。我们预期全年消费品价格温和，物价涨幅保持在3%以下难度不大。较高的通胀预期可以给货币政策预留更多空间，在必要时支持经济增长，保证宏观经济稳定运行。

消费投资有效结合，扩大内需

《报告》提出，在十四五时期要形成强大国内市场，构建新发展格局。通过全面促进消费，拓展投资空间，加快培育完整内需体系。《报告》中对如何稳定、扩大消费和有效投资提出多个重要着力点，围绕改善民生拓展需求，促进消费与投资有效结合，实现供需更高水平动态平衡。

在促进消费上，2021年的工作重点将放在提高消费能力，改善消费环境。具体措施为：1）多渠道增加居民收入；2）健全城乡流通体系，扩大县乡消费；3）稳定增加汽车、家电等大宗消费，完善汽车配套基础设施，取消对二手车交易不合理限制；4）发展健康、文化、旅游、体育等服务消费；5）推进内外贸产品同线同标同质；6）推进线上线下更广更深融合等。

收入是消费的基础，提高居民收入、使国民收入更多流向居民部门，是扩大内需的关键所在。从收入群体来看，低收入群体的边际消费倾向更高，通过健全城乡流通体系，激发县乡等下沉市场消费潜力，对促进消费也具有事半功倍的效果。推进内外贸产品同线同标同质，亦能够促进我国庞大的境外消费市场回流。此外，疫情给数字经济带来新的发展机遇，《报告》提出将充分利用“互联网+”，推进线上线下深度融合。政府对新型消费的支持力度也会进一步提升，以拉动内需。

在扩大有效投资上，新增地方政府专项债，优先支持在建工程，并合理扩大适用范围。投资将尤其关注以下方面：1）促进区域协调发展的重大工程建设；2）“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系；3）民生相关建设项目，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平。此外，《报告》提出完善支持社会资本参与政策，在更多领域开放民间投资，将促进市场公平竞争，有利于提高资源的配置效率。

我们认为，促进区域协调发展的重大工程建设，发展现代化物流体系，将全面提升运输效率，降低生产成本，促进各项生产要素的跨区域优化配置，形成国民经济良性循环。通过5G基站、人工智能、大数据中心等新基建，能够有效提高资金使用效率，助力我国数字产业化、产业数字化的发展，带动社会智能升级。

加速城镇化建设推进户籍制度改革

以城市群和都市圈为特点的新型城镇化已经成为带动我国产业升级、拉动内需，以及开展国际经贸合作的主要平台。《报告》提出十四五期间，常住人口城镇化率提高到65％。推动新型城镇化的建设，亦是我国畅通国内大循环的重要抓手。

2019年，我国五大城市群以不到13%的国土面积积聚了46%的人口，并创造了近60%的国内生产总值。截至2019年，我国常住人口城镇化率为60.6%,相比其他发达国家城镇化率超过70%，我国当前的城镇化水平仍然较低。我们研究发现，城镇化率和消费存在着正相关的关系。城镇化率高的地区通常经济也更加发达，人均收入更高，也带动了消费的增长。未来仍与需要加快城镇化的建设，促进消费需求增长。

值得注意的是，2019年我国户籍人口城镇化率只有44%，与常住人口城镇化率仍相差16个百分点，约2.2亿人口并未实现真正意义的落户。《报告》提出要进一步推动户籍制度的改革，推动放开在就业地参加社会保险的户籍限制。我们认为，在加速城镇化建设的同时，应大力推进户籍制度改革，更多流动人口在城市享受教育、医疗、养老、保证性住房等基础设施和社会保障，将有助于消除劳动力在城市间合理流动的顾虑。从长期来看，这可以进一步释放城市群的消费潜力。

提升创新能力，维护产业链供应链稳定

《报告》提出，在十四五时期，要坚持创新驱动发展，加快发展现代产业体系。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。十四五期间，全社会研发经费投入年均增长要在7%以上，力争投入强度高于“十三五”时期实际。

具体措施包括：1）推进国家实验室建设；2）推进“科技创新2030—重大项目”；3）建设国际和区域创新中心；4）加大财政投入支持基础研究，中央本级基础研究支出增长10.6%；5）加强知识产权保护；6）强化企业创新主体的地位，鼓励领军企业组建创新联合体；7）加大政策支持，延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%；8）减轻科研人员不合理负担等。

当前国际环境日趋复杂，中美关系进入长期博弈，加强国内科技自主创新，确保产业链、供应链安全是我国面临的重要任务和挑战。面对疫情下的全球产业链重构，十四五期间，我国将加强基础学科的研发投入，加快攻关一批关键核心技术，推动产业向价值链上游移动。预计集成电路、高端芯片、新一代半导体技术等领域将得到更多的政策支持。此外，为激发市场主体活力，促进科技创新与实体经济深度融合，推动企业创新发展，政府将继续采用税收优惠机制，激励企业加大研发投入。政府还将通过提升制造业贷款份额，以支持制造业企业扩大设备更新和技术改造投资；同时发挥大企业引领支撑和中小微企业协作配套作用，实施好产业基础再造工程，打造一批先进制造业集群，切实提升我国在科技创新、智能制造上的核心竞争力，进一步优化和稳定产业链供应链。

发展新能源，降低碳排放

在环保方面，《报告》提出继续加强污染防治和生态建设，持续改善环境质量，促进生产生活方式向绿色转型。在碳达峰、碳中和的工作安排上，《报告》也提出具体工作目标，十四五期间，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放需要分别降低13.5%和18%。电力热力行业是我国目前碳排放的主要来源，今年的重点工作也提出北方地区清洁取暖率要达到70%，单位国内生产总值能耗降低3％左右。

今年《报告》提出了五项具体的工作内容：1）制定2030年前碳排放达峰行动方案；2）优化产业结构和能源结构，大力发展新能源；3）通过税收优惠政策，培育壮大节能环保行业；4）推动碳交易和绿色金融，支持低碳发展；5）持续开展大规模国土绿化4行动。

优化产业结构和能源结构，大力发展新能源，不仅有助于我国推进低碳发展，实现碳排放目标，同时也将有利于保障国家能源安全。当前我国的能源结构仍以煤炭为主，也是世界最大的石油进口国。从能源供给看，加大对新能源的研发应用，培育壮大节能环保行业，能够有效减少我国对外依存度，提升能源安全保障能力，对经济社会稳定发展至关重要。

十四五期间，钢铁、水泥、化工等重工业企业将面临更严格的碳排放量约束，必须进一步提高化石能源的利用效率。此外，随着非化石能源成为能源增量的主力军，光伏、风电、核电、氢能领域将迎来巨大的发展空间，新能源汽车机遇广阔。同时，碳排放权交易和绿色金融等措施的展开，也将推动高耗能的产业加速转型。

实施乡村振兴战略，确保粮食安全

2020年我国帮助551万人脱离贫困，完成全面脱贫攻坚目标。今年《报告》提出要巩固脱贫攻坚成果，同时实施乡村振兴战略，促进农业稳定发展和农民增收。疫情对农村地区和困难家庭等低收入群体的影响较大，持续时间较长。接续推进脱贫地区发展，可以有效防止这部分群体因疫情致贫返贫现象发生，避免贫富差距。同时，实施乡村振兴战略，可以通过重点帮扶，加大农村公共基础设施建设，促进城乡融合发展，切实提升农民收入，扩大县乡消费。

此外，本次《报告》中也特别强调了粮食安全问题。2004年以来，连续18年的中央一号文件都是聚焦“三农”问题，今年也不例外。本次《报告》要求今年粮食产量保持在1.3万亿斤以上。保障粮食安全的核心是种子和耕地，《报告》也提出，在十四五期间要严守18亿亩耕地，提高高标准农田的建设标准和质量；要加强种质资源保护利用和优良品种选育推广，开展农业关键核心技术攻关。我们认为，十四五期间，种子技术研发、基地建设将得到更多的政策支持；农机装备自动化、培育信息化等智慧农业将释放巨大潜力。

坚持“房住不炒”

去年疫情后，房地产市场恢复态势良好，房地产投资、新开工、房屋销售等数据稳步回升，一些重点城市房价上涨较快。为了避免市场过热、降低房地产风险，自下半年开始，政府加大了对房地产市场的调控力度，相继推出“三道红线”、房地产贷款集中度管理等措施。2020年房地产贷款余额增速8年来首次低于各项贷款增速，新增房地产贷款占各项贷款比重从2016年的44.8%下降到去年的28%，成果来之不易。